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¿SUNAT PUEDE PEDIR Y OBTENER MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO?

Hemos tomado conocimiento de que SUNAT está solicitando y obteniendo medidas cautelares innovativas en procesos contencioso – administrativos en los que actúa como demandante; en particular, en los casos de prescripción de deudas tributarias aduaneras en los que el Tribunal Fiscal declaró la prescripción; sustentando su pretensión cautelar en el reciente precedente vinculante Sentencia CAS 7275-2021 del 19.01.2023.

La circunstancia descrita es alarmante porque le permitiría a SUNAT realizar cobranzas coactivas inmediatas tan pronto como inicia el proceso judicial, pese a que existe una resolución del Tribunal Fiscal que declara la prescripción.

Al respecto, consideramos que SUNAT no está legalmente facultada para plantear pretensiones cautelares en esta clase de procesos porque el Código Tributario no la faculta para tal efecto en atención a que:

• Los artículos 157, 158 y 159 del Código Tributario regulan exclusivamente el Proceso Contencioso Administrativo en materia tributaria, y no la Ley 27584.
• La Ley 27584 sólo resulta de aplicación “supletoria”, es decir, sólo es aplicable en los aspectos no regulados por los artículos 157, 158 y 159 del Código Tributario, y bajo el Principio general de prohibición de legitimidad para obrar activa de SUNAT.
• El Código Procesal Civil es directamente supletorio de la Ley 27584 pero no es directamente supletorio del Código Tributario. En tal sentido, su aplicación al proceso contencioso administrativo tributario es aún más restringida.
• Las medidas cautelares judiciales en materia tributaria sí están reguladas expresamente por el artículo 159 del Código Tributario y en dicha regulación no se autoriza explícita ni implícitamente a SUNAT a solicitar medidas cautelares;
• El artículo 159 del Código Tributario tampoco establece ninguna remisión a la Ley 27584 ni al Código Procesal Civil para todo lo “no previsto” sobre medidas cautelares.
• En consecuencia, no es jurídicamente posible aplicar “supletoriamente” la Ley 27584 ni el Código Procesal Civil para reconocerle a SUNAT competencia o facultades para solicitar medidas cautelares en procesos judiciales en materia tributaria.

El razonamiento de estas conclusiones se resume a continuación:

1. El proceso contencioso administrativo tributario se regula exclusivamente por los artículos 157, 158 y 159 del Código Tributario, y solo supletoriamente por la Ley 27584.
2. La posible aplicación supletoria del Código Procesal Civil al proceso contencioso administrativo tributario no se produce por una autorización expresa de los artículos indicados del Código Tributario, sino por la autorización de la Ley 27584, es decir, se trata de una aplicación supletoria de segundo grado o derivada, y no directa del Código Tributario.
3. En tal sentido, el Código Procesal Civil se constituye como una norma supletoria de aplicación aún más restringida que la Ley 27584, por lo que su aplicación no es automática ni inmediata por el solo hecho de no existir disposiciones expresas en los artículos 157, 158 y 159 del Código Tributario.
4. De otro lado, conforme con los artículos 157, 158 y 159 del Código Tributario, la regla general es que SUNAT no tiene legitimidad para obrar activa en la presentación de demandas tributarias; por tanto, la regla general consecuente es que tampoco tiene legitimidad para la presentación de medidas cautelares tributarias.
5. Sólo excepcionalmente, SUNAT tiene legitimidad para obrar activa en la presentación de demandas al amparo del artículo 10 de la ley 27444, por expresa disposición del último párrafo del artículo 157 del Código Tributario, pero esa misma excepción normativa no ha señalado textualmente ninguna autorización expresa para solicitar medidas cautelares, mucho menos para que se le concedan medidas cautelares innovativas. En consecuencia, SUNAT tiene prohibido solicitar medidas cautelares en procesos judiciales tributarios, por aplicación del Principio de Legalidad en la actuación de la Administración Pública que señala que lo que no está legalmente permitido, está prohibido para la Administración Pública.
6. En efecto, el artículo 159 del Código Tributario regula expresamente las condiciones de procedencia de las medidas cautelares en procesos judiciales tributarios, lo que evidentemente incluye al proceso contencioso administrativo, y dicha norma no contempla en ningún extremo de su texto la posibilidad de que SUNAT solicite y se le concedan medidas cautelares, y tampoco establece ninguna remisión a la Ley 27584 ni al Código Procesal Civil para todo lo “no previsto” con relación a las disposiciones especiales sobre medidas cautelares.
7. Conforme con las características de la norma, queda claro que el artículo 159 del Código Tributario sólo contempla como jurídicamente posible que los administrados soliciten cautelares, no SUNAT. Y en todo caso, tampoco existen remisiones a supuestas normas supletorias para encontrar una supuesta autorización a SUNAT para que presente cautelares.
8. ¿Cuál es la razón de impedir que SUNAT plantee solicitudes cautelares? Es la consecuencia de la disposición normativa según la cual SUNAT no tiene legitimidad para obrar activa, que es la expresa disposición del último párrafo del artículo 157 del Código Tributario.
9. La búsqueda activa de una norma que autorice a SUNAT a solicitar medidas cautelares constituye una interpretación extensiva de los artículos 157, 158 y 159 del Código Tributario con el fin de intentar comprender en los supuestos de dichas normas una autorización a SUNAT para que solicite y se le concedan medidas cautelares, pese a que la regla general es que no tiene legitimidad para obrar activa. Al respecto, en vía de interpretación no pueden extenderse las disposiciones tributarias a personas o supuestos distintos de los señalados en la ley, según la Norma VIII del título preliminar del Código Tributario.
10. ¿Existe una laguna normativa en el artículo 159 del Código Tributario respecto a las medidas cautelares a favor de SUNAT? Consideramos que no existe laguna normativa porque las medidas cautelares judiciales en materia tributaria sí están reguladas expresamente por el artículo 159 del Código Tributario y en dicha regulación no se autoriza expresa ni implícitamente a SUNAT a solicitar medidas cautelares, ni se establece remisión a la Ley 27584 ni al Código Procesal Civil para todo lo “no previsto” sobre medidas cautelares.
11. Para finalizar, cabe preguntarse, ¿es razonable y proporcional que SUNAT pueda solicitar medidas cautelares en procesos judiciales tributarios? Considero que no es razonable ni proporcional que SUNAT pueda solicitar medidas cautelares en procesos judiciales tributarios, por 3 razones:
    • El proceso contencioso administrativo tributario es el mecanismo procesal reconocido como derecho fundamental de los administrados a contradecir los actos administrativos en sede judicial.
    • El proceso contencioso administrativo tributario es excepcional para SUNAT. Y como excepción sólo puede ser interpretada restrictivamente, es decir, en el sentido de que puede demandar, pero no puede solicitar medidas cautelares judiciales tributarias porque no existe una autorización normativa expresa en ese sentido.
    • La exigibilidad de la deuda tributaria se suspendió de pleno derecho mientras existió controversia a nivel administrativo, por lo que con mayor razón dicha suspensión de exigibilidad debe mantenerse en el caso de que SUNAT ha perdido la controversia en el Tribunal Fiscal (perdiendo así la presunción de validez de sus actos tributarios) y decide continuarla a nivel judicial.

Lima, 23 de noviembre de 2023